张维迎：民主是一种承诺

　　法治和民主，是现代社会的两大基石。如同法治一样，民主也可以理解为一种承诺(commitment)。民主制度包括多个维度。这里，我们集中讨论民主制度最核心的东西：选举制度。在《资本主义、社会主义与民主》一书中，熊彼特将民主制度定义为公民定期投票选举政治领导人的一种制度安排。在非民主制度下，政治权力掌握在少数人组成的特权阶级手中，获得统治权的方式或者是继承，或者是暴力革命。在民主制度下，政治权力是多数人通过投票赋予的，并且受到严格的法律约束，这些法律本身也是得到多数人认可的。由于这个原因，民主制度倾向于照顾普通大众的利益，而非民主制度更倾向于维护少数特权阶层的利益。自然，普通大众比特权精英更愿意选择民主制度。

　　当然，我们必须承认，非民主的政府有时也会关心普通人的利益。任何社会，普通老百姓最关心的是自己的生活、安全、自由。历史上，有些开明君主“爱民如子”，在为人民谋幸福方面做得甚至好于民主制度。但无论如何，在非民主制度下，“为人民服务”是一个不可信的许诺。只有在民主制度下, “为人民服务”才可能是一个可信的承诺。

　　设想人们现在生活在一个非民主的社会，这个社会由处于统治地位的少数人和处于被统治地位的多数人组成，前者拥有特权，相对富有，后者缺少基本的政治权力，相对贫穷。这两类人都不仅关心今天，也关心明天。假定由于某种原因，被统治者现在拥有一些事实上的政治权力，这种事实上的政治权力迫使统治者做出让步，如制定一些改善民生的经济政策，给予被统治者更多的自由和生活保障，从而使得他们的幸福指数得以提高。在非民主的社会这种情况之所以出现，是因为被统治者人数众多，他们可以发出抱怨，可以消极抵抗，也可以制造群体性事件，甚至以革命的方式威胁社会的稳定和统治者的利益，这是统治者绝对不能忽视的。但是，被统治者的这种政治权力只是暂时的，是事实上的而非法律上的。他们今天得到的福利和自由是统治者的“恩赐”。给予的可以拿走，没有任何制度性的力量可以阻止统治者明天实行相反的政策，从而使他们陷入更悲惨的境地。事实上，这种情况在过去经常发生。认识到这一点，他们就会要求将事实上的政治权力转化成制度化的政治权利，将暂时性的权力变成永久性的权利。他们不仅希望今天有面包、房子和自由，也希望明天仍然有面包、房子和自由。这个目的只有在他们有权利选举政治领导人的情况下才能达到。这就产生了对民主的需求。

　　当然，政治制度的改变并不会只是因为老百姓的要求就自然发生。转向民主意味着政治权力向多数人的扩展，意味着统治精英的特权的消失，这是统治者总是想设法阻止的事情。面临被统治阶级的强大的政治压力时，统治者通常的做法是给被统治者今天想要的东西，平息他们的怨气。如果老百姓仍然不满足，统治者也许会进一步宣布明天会继续这样的“亲民”政策。但这种许诺是不可信的，一旦政治压力消失，统治者会故伎重演。当老百姓不能被这些空头许诺说服时，他们就可能起来革命，推翻政权。这当然是统治者最不愿意看到的。为了阻止革命的发生，统治者就必须做出一个可信的承诺。为此就必须改变政治权力的结构，将政治权力交到老百姓手中。这就是民主制度的建立。这样，民主就作为一种保护公民长远利益的承诺而出现了。

　　英国迈向民主的第一个重要的步骤是1832年通过的《第一改革法案》(the First Reform Act)，废除了老的选举制度中的许多不公平规定，建立了基于统一的财产和收入标准的投票权制度，将总选民人数由原来的不到50万扩大到80多万（占全体成年男性人口的14.5%）。这个改革法案正是在面临大众对现存政治体制日益增长的不满的情况下通过的。1832年前，英国爆发了持续的暴乱和群体性事件（如著名的卢德运动）。历史学家一致认为，1832年改革法案的动机是为了避免大的社会动荡。

　　随着改革的压力越来越大，1867年，议会终于通过了《第二改革法案》，将选民人数从136万扩大到248万，从而使得工人大众成为城市选区的主体。这一新的改革法案是多种因素作用的结果，其中最重要的是严重的经济萧条增加了暴乱的威胁，以及1864年“全国改革联盟”（the National Reform Union）的成立和1865年“改革联合会”(the Reform League)的成立，使得政府认识到改革已是刻不容缓，不改革将是死路一条。

　　纵观英国民主化的历史，尽管有些其他的因素也在起作用，但社会动乱的威胁是英国建立民主制度的主要驱动力。也正因为如此，英国的民主化是一个渐进的过程，每一次的让步只是满足当时的“威胁者”的要求---如1832年的时候，只要“买通”中产阶级就可以换得和平，所以投票权只扩大到中产阶级；待新的威胁者出现后，再做进一步的让步，直到全面普选权的实现。